执行走样文件落实层层加码
2016年，中央提出供给侧结构性改革，淘汰落后产能是推动供给侧结构性改革、促进产业结构调整和节能减排的重要举措。今年6月12日，国家发改委等六部委发布的《关于做好2020年重点领域化解过剩产能工作的通知》指出，总量性去产能任务全面完成，系统性去产能、结构性优产能初显成效；2020年重点领域化解过剩产能工作全面转入结构性去产能、系统性优产能新阶段，不断提升职工安置和资产债务处置质量，全面提高行业治理能力。
如何淘汰高能耗、高污染、低效益、手续不全的非法产能，如何实现合规产能的转型升级，如何实现去产能、促发展、稳就业的平衡，事关去产能工作成效，也考验地方政府的治理能力和治理水平。
河北是钢铁大省，也是去产能的重点省份。焦炭是生产钢铁必备的原材料，焦化行业被纳入去产能的重点行业之中。截至目前，石家庄市现有5家焦化企业，2家国企由省国资委负责压减产能，另外3家民营焦化企业由石家庄市负责压减产能。记者调查发现，这3家民营焦化企业都是4.3米焦炉，其中石家庄市藁城区金鑫焦化有限公司（简称金鑫焦化）是手续齐全的合法产能，河北力马燃气有限公司（没有工信部的行业准入）是不合规产能，河北常恒能源技术开发有限公司（没有排污许可证、安全许可证）是非法产能，石家庄市焦化去产能工作领导小组（简称石家庄市焦去办）在落实焦化行业去产能任务时机械化、简单化执行上级文件，要求3家企业于9月30日前一律关停。
事实上，国家发改委公布的《产业结构调整指导目录（2019年本）》显示，炭化室高度4.3米的焦炉项目属于限制类项目，而非淘汰类项目。国家发改委产业发展司负责人就《产业结构调整指导目录（2019年本）》进行解读时明确表示，对于限制类项目，禁止新建，现有生产能力允许在一定期限内改造升级。工信部于今年发布的《焦化行业规范条件》也强调，鼓励现有企业采用先进工艺技术，改造提升和优化升级。
2017年3月，国家十六部门联合发布的《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》指出，实现工作方式由主要依靠行政手段，向综合运用法律法规、经济手段和必要的行政手段转变；实现界定标准由主要依靠装备规模、工艺技术标准，向能耗、环保、质量、安全、技术等综合标准转变；建立市场化、法治化、常态化的工作推进机制。
河北省委、省政府发布的《河北重点行业去产能工作方案》也指出，在对焦炭等重点行业去产能时，不搞“一刀切”“推平头”，在压减产能的同时，处理好去产能与保供应、稳价格的关系。鼓励有条件的企业发挥产品、技术、资金、资源、区位等优势，通过参股控股、承债收购等方式实施跨区域、跨行业、跨所有制兼并重组。综合运用环保、能耗、水耗、质量、技术、安全等标准及相关法律法规，倒逼独立焦化企业中炭化室高度4.3米的产能逐步退出。
2019年4月12日，河北省焦化产业结构调整领导小组印发的《关于促进焦化行业结构调整高质量发展的若干政策措施》指出，对于炭化室高度4.3米的焦炉，2019年底前相关企业要提出改造升级或压减方案，省属企业报省国资委审核同意，其他企业经当地市政府同意后，报省焦化产业结构调整领导小组办公室。对未依法取得排污许可证、逃避监管实施排放、超过污染物排放标准的焦化企业，依法予以高限处罚，并责令其改正或者限制生产、停产整治。
然而，河北省焦化产业结构调整领导小组办公室于今年3月6日印发的《2020年推动焦化行业结构调整高质量发展工作要点的通知》，要求对全省炭化室高度4.3米的焦炉年底前要全部关停，给石家庄市的压减任务是50万吨。石家庄市政府于4月26日发布的《石家庄市2020年焦化去产能工作实施方案》要求，直接关停石家庄市5家焦化企业。
“有关部门在落实上级文件时层层加码，选择性执法，对于非法产能迟迟不进行关停，把我这合法产能列入去产能名单中，还不允许我购买产能就地升级改造。”金鑫焦化负责人李建伟表示。
《河北重点行业去产能工作方案》强调，要强化产能置换指标交易等市场化手段，鼓励先进企业通过兼并重组去产能。2017年3月3日，河北省焦化产业结构调整领导小组印发的《河北省焦化行业产能减量置换管理办法》提出，产能减量置换分为企业（集团公司）内部产能减量置换、企业间产能减量置换和市政府组织的本区域内产能减量置换等3种形式。“省里文件是3种产能减量置换方式，石家庄焦去办在落实时变成了市政府组织这一种方式。”李建伟表示。对此，石家庄市工信局在给记者的书面回复也承认，虽然省里文件规定了三种置换方式，但石家庄市只采取企业间产能减量置换方式。
按照炼焦产能与钢铁产能综合比来计算，河北焦炭产能并未过剩。《打赢蓝天保卫战三年行动计划》要求，京津冀及周边地区实施“以钢定焦”，力争2020年炼焦产能与钢铁产能比达到0.4左右，也就是说，生产1吨生铁需要焦炭400kg。记者获取的一份河北省焦化行业协会统计月报显示， 河北省2020年前8月生铁产量15614.6万吨，按河北省钢铁行业综合焦比461kg/T计算，需焦炭7198.3万吨，前8月全省实际焦炭产量3230.2万吨，综合平衡后有3968.1万吨缺口，综合焦比仅为0.2，远未达到0.4的阈值。
合法产能被关停非法产能享升级
金鑫焦化位于石家庄市藁城区城南工业园区，记者在藁城区和石家庄市工信局采访时，市区都承认该公司手续齐全、是合法产能。
金鑫焦化环保负责人石红强表示，该公司成立至今总投入20多亿元，排污许可证、安全许可证、取水许可证、土地证、规划证、清洁生产审核等所有手续齐全，2010年通过工信部行业准入（石家庄5家之一）。近几年，仅投资环保设备就达7.2亿元，实现了超低排放，主要污染物排放值远低于国家和省市标准，通过河北省环保厅强制性清洁生产审核，达到清洁生产二级水平。氮氧化物排放方面，国家标准是150mg/m3，河北省超低排放标准130mg/m3（今年10月1日正式实施），金鑫排放标准小于40mg/m3。二氧化硫排放方面，国家和河北省的排放标准是30mg/m3，金鑫焦化公司实际排放低于2mg/m3。烟尘排放方面，国家和河北省排放标准是10mg/m3，金鑫焦化公司实际排放小于5mg/m3。
金鑫焦化产业链长，涉及从洗精煤到生产焦炭到煤气净化再到煤气深加工的各个环节，该公司和关联公司现有1200余名职工。以该公司下游关联公司河北金藁新能源有限公司（简称金藁新能源）为例，它是利用金鑫焦化剩余焦炉煤气生产绿色、环保、洁净的液化天然气和液氨产品，具有良好的社会和生态效益。
金藁新能源是金鑫焦化与藁城市化肥厂组建的合资公司。金藁新能源总经理董国良原来是藁城市化肥厂负责人，他表示，因化肥厂不符合环保要求，当时为了利用焦炉气，我们与金鑫焦化公司合资组建新能源公司，投资近5亿元建设“2万方液化天然气应急储备装置项目”，这是2018年河北省重点计划项目，承担的天然气战略储备量占石家庄市冬季采暖季期间储备总量的42%左右，去年已经投入运营，安排下岗职工155人，是符合产业政策。
“对于这样一个合法合规企业，石家庄市政府焦去办在落实省2020年压减焦炭产能50万吨任务时，私自扩大去产能指标，不分合法违法与否，不分环保清洁与否，不分产业链长短与否，搞‘一刀切’式执政，要求关停现有焦化企业，并且将我企业列入去产能范围，这将造成我们20多个亿的投资打水漂和社会资源巨大浪费，以及石家庄市2万吨天然气应急储备无法保障。”李建伟表示，并且该办违反省政府有关政策，2019年不允许我企业就地改造升级。
河北省焦化产业结构调整领导小组印发的《关于促进焦化行业结构调整高质量发展的若干政策措施》指出，鼓励采取市场化手段实施产能减量置换、产能交易，推动焦化企业向符合规划布局的煤化工基地、产业园区转移。对于炭化室高度4.3米的焦炉，2019年底前相关企业要提出改造升级或压减方案，经当地市政府同意后，报省焦化产业结构调整领导小组办公室。
“国家发改委公布的产业目录，对4.3米焦炉是限制类而不是淘汰类，中央和省里文件是鼓励通过产能交易进行升级改造的，而对于我们提出购买产能进行升级方案，石家庄市焦去办不接受方案申报，我送过去他们压根就不接收。”李建伟表示。
一方面是不允许合法产能就地升级改造，另一方面却放任非法产能持续生产。《关于促进焦化行业结构调整高质量发展的若干政策措施》指出，对未依法取得排污许可证、逃避监管实施排放、超过污染物排放标准的焦化企业，依法予以高限处罚，并责令其改正或者限制生产、停产整治。
在去产能过程中，从中央到地方的文件，都是强调通过能耗、环保、安全、质量等方面，依法依规淘汰不达标的落后产能。事实上，河北力马燃气有限公司、河北常恒能源技术开发有限公司这两家手续不全，但是在供给侧结构性改革开展5年以来，这些不合规和非法产能却迟迟没有关停，反而可以将非法产能通过建新厂的方式置换成合法产能？“这些企业都是边跑手续边建设，至于为啥非法产能还在生产，这不是我能决定的。” 石家庄市工信局相关负责人表示。
为了完成去产能50万吨的任务，石家庄市去焦办的做法是让三家企业关停现有产能，另建新项目进行置换。业内人士表示，这种方法并没有减少污染，还造成重复投资。事实上，这种方案还因选址问题陷入僵局。
政府“拉郎配”选址非化工业园区惹争议
石家庄工信局相关负责人表示，金鑫公司和河北力马燃气有限公司、河北常恒能源技术开发有限公司三家焦化生产企业已于2019年达成“整合共建”框架协议，这是自愿的市场行为，政府只是对它们引导。
“我们不愿意签整合共建协议，因为这个方案强制选址在高邑县凤凰山开发区的河北力马燃气有限公司厂区，那里不是化工园区，项目不可能获批，但是当时我被关在屋里，不签字不让走。”金鑫焦化相关负责人表示，就是按照减量置换，那也不应该是合规产能置换到非合规产能里去。
金鑫焦化认为，选址在高邑县凤凰山开发区的河北力马燃气有限公司厂区进行“整合共建”项目是不现实的。首先，选址位置不符合化工类项目入驻化工类园区的准入条件（凤凰山开发区不属于化工类园区）；其次，选址位置东北向的白家窑村（直线距离仅666m）属环境敏感点，不满足卫生防护距离最低要求且涉及整个村庄的搬迁问题；再次，选址位置东北向与南水北调中线总干渠最近距离为2140m，易对南水北调水质造成影响；另选址位置南邻邯郸、邢台，北离石家庄市51km，是南北大气污染传输通道城市中心点，偏南和偏北季风易加剧邢台、石家庄空气质量指数（AQI）。
针对高邑县凤凰山开发区是否为化工园区问题，石家庄工信局表示，凤凰山开发区规划的是化工园区，新项目批下手续没问题。然而，记者从应急管理部门了解到，河北省共有72个化工园区，其中石家庄有12个，均没有凤凰山开发区。
一位不愿透露姓名的知情人士表示，河北省焦化产业结构调整领导小组办公室发的《2020年推动焦化行业结构调整高质量发展工作要点的通知》文件，通过三家企业合并置换产能的方式，两家不合法企业通过建新厂获得合法产能，合法产能却被迫关停。这对这么多年投入资金的合法企业是不公平的，另外，这个文件不是以河北省焦化产业结构调整领导小组的名义印发的，只是其办公室印发的文件，效力不高，却成为最后落地执行的具体文件。
在中央“六保”“六稳”政策要求下，保就业和保市场主体任务重大。然而该地合法产能与非合法产能“一刀切”，企业债务问题、职工安置问题已经暴露，原定的9月30日5家企业全部关停没得到执行，石家庄焦化行业去产能陷入僵局。
值得注意的是，10月23日，河北省省长许勤在主持召开河北省大气污染防治工作领导小组会议时表示，要坚持多排多限、少排少限、不排不限，对符合要求的国家和省重点工程项目、高新高端产业、稳定达标排放企业，及时动态纳入正面清单，坚决防止“一刀切”。
针对石家庄市焦化去产能“一刀切”问题，中央党校（国家行政学院）公共管理教研部教授何哲表示，地方政府“一刀切”现象具有一定的普遍性，这有多种原因，一是下级政府应对上级的过严考核，唯恐做得不够，或者延期被上级追责；二是懒政庸政，很多地方政府借着上级文件指示借机加码，试图实现本地的跨越式发展；三是法治产权意识淡漠，缺乏对私有产权和企业合法权益的尊重。